Histoire & Droit : Cambodge, Naissance d’une Constitution

Le Cambodge, comme beaucoup de ses voisins, n’a pas d’histoire ou de conception pré-coloniale de la constitution et de l’état de droit.

Le prince Sihanouk tenant le texte de la constitution du Cambodge

Avant la Constitution

auparavant, l’équilibre des pouvoirs entre les dirigeants et leurs sujets s’exerçait à travers le roi qui régnait essentiellement par des voies peu ou non officielles. David P. Chandler, historien du Cambodge, explique :

« Un roi cambodgien, comme la plupart des empereurs chinois, ne pouvait régner qu’en étendant les réseaux de patronage et d’obligations mutuelles à l’extérieur de son palais, d’abord par l’intermédiaire de proches associés et de membres de la famille »

Au XIXe siècle, la plupart de la population rurale ne possédait qu’une conception approximative de leur roi. Selon Chandler, les ruraux croyaient généralement que le monarque avait le pouvoir sur le temps, qu’il « rendait la vraie justice » et s’avérait « la seule source politique d’espoir parmi les paysans ». Ceci dit, sa légitimité provenait beaucoup plus du charisme, de la popularité et de la généalogie que de l’application équitable d’un système de lois.

Avec la France coloniale

Les notions de systèmes juridiques et judiciaires n’ont été véritablement introduites au Cambodge qu’avec l’avènement du colonialisme français au XIXe siècle. Avec ces concepts est également apparue la notion de définition et de restriction du pouvoir de l’État dans le droit formel.

Les dernières années de l’occupation française

Le processus a été cimenté avec le retrait en 1953 des Français du Cambodge et la constitution de 1947 qu’ils ont laissée derrière eux. La Constitution du 6 mai 1947, qui avait été modifiée à plusieurs reprises jusqu’au 31 mars 1964, prévoyait la compétence d’interpréter le texte constitutionnel dans son article 119, mais n’énonçait pas le contrôle de constitutionnalité. La compétence d’interprétation finale était laissée à l’Assemblée nationale.

Khmers rouges

La Constitution du 30 avril 1972 de la République khmère a mis en place un système de contrôle de constitutionnalité sous le nom de « Cour constitutionnelle ». Malgré son nom, cet organe fonctionnait indépendamment du pouvoir judiciaire. L’avènement du régime khmer rouge en 1975 a conduit à la destruction totale des infrastructures et aussi à l’état de droit jusqu’à la fin de l'année 1978.

Jeunes soldats Khmers rouges

Après l'intervention vietnamienne le 7 janvier 1979, avec la reconstruction de la nation dans tous les domaines, la restauration du système législatif est devenue à nouveau active. La Constitution de 1981 de la République populaire du Kampuchéa a confié l’interprétation de la loi au Conseil d’État. La Constitution de 1989 de l’État du Cambodge prévoyait l’interprétation de la loi par le Comité permanent de l’Assemblée nationale. Mais à cette époque, l’interprétation de la Constitution et le contrôle de la constitutionnalité n’existaient pas.

La rédaction de la Constitution de 1993 s’inspirera alors fortement à la fois de celle de 1947, mais aussi de celle de 1989 qui avait été rédigée par la République populaire du Kampuchéa (RPK) soutenue par le Vietnam.

Accords de paix de Paris

Les Accords de paix de Paris datent de 1991. Sous la pression internationale, ils visaient à régler une fois pour toutes les violences politiques qui sévissaient au Cambodge depuis plusieurs dizaines d’années. Ils ont été conçus pour mettre fin à la guerre civile et également pour organiser des « élections libres, justes et pacifiques ». La rédaction de la Constitution et la transition vers la démocratie ne constituaient qu’une partie du processus plus large de désengagement et de normalisation décrit dans les Accords de paix de Paris. Devant aboutir à la transformation complète du royaume en une démocratie constitutionnelle, le processus a été divisé en plusieurs étapes :

  1. Cessez-le-feu, démobilisation et création d’un environnement politique neutre.

  2. Élection de l’Assemblée constituante par le biais d’une élection organisée par l’ONU

  3. Sélection d’un comité de rédaction parmi les membres de l’Assemblée constituante.

  4. Adoption par l’Assemblée du projet du Comité.

  5. Proclamation par le roi de la Constitution.

  6. Transformation de l’Assemblée constituante en Assemblée nationale.

Rédaction de la constitution cambodgienne

L’Assemblée constituante cambodgienne fut élue en 1993, sa tâche consistait à rédiger une constitution pour le Cambodge, conformément aux Accords de paix. Les travaux se déroulèrent entre juin et septembre 1993. Réalisée sous la direction et le financement de l’Autorité transitoire des Nations Unies au Cambodge (APRONUC), la rédaction de la Constitution a été l’aboutissement d’un effort financier de 1,6 milliard de dollars américains pour mettre fin à la guerre civile et amener les belligérants dans une compétition politique plutôt que militaire.

L’annexe V de l’Accord sur un règlement politique global du conflit au Cambodge, intitulé « Principes pour une nouvelle constitution pour le Cambodge », se composait de six principes qui devaient guider les rédacteurs de la nouvelle constitution cambodgienne dans la création d’une démocratie libérale :

  1. La constitution sera la loi suprême du pays et ne pourra être modifiée que par un processus désigné impliquant l’approbation législative, un référendum populaire ou les deux.

  2. La constitution contiendra une déclaration des droits fondamentaux, soit les droits à la vie, à la liberté individuelle, à la sécurité, à la liberté de mouvement, à la liberté de religion, de réunion et d’association, y compris pour les partis politiques et les syndicats, à une procédure régulière et à l’égalité devant la loi, la protection contre la privation arbitraire de propriété ou la privation de propriété privée sans juste compensation, et la protection contre la discrimination raciale, ethnique, religieuse ou sexuelle. Elle interdira l’application rétroactive du droit pénal…Les personnes lésées auront le droit de demander aux tribunaux de statuer et de faire respecter ces droits.

  3. La Constitution déclarera le Royaume du Cambodge en tant qu’État souverain, indépendant et neutre, et l’unité nationale du peuple cambodgien.

  4. La Constitution stipulera que le Cambodge suivra un système de démocratie libérale, sur la base du pluralisme. Il prévoira des élections périodiques et authentiques.

  5. Un système judiciaire indépendant sera mis en place, il sera habilité à faire respecter les droits prévus par la constitution.

  6. La constitution sera adoptée à la majorité des deux tiers des membres de l’assemblée constituante.

Élections et processus

Les Accords de paix de Paris avaient prévu l’élection, dans le cadre de l’APRONUC, de cette assemblée constituante chargée de rédiger la constitution selon les six principes énoncés plus haut. Ces élections se sont déroulées entre le 23 mai et le 28 mai 1993.

L’APRONUC au Cambodge

Malgré les menaces de violence de la part des Khmers rouges et une série d’assassinats et d’actes d’intimidation, la participation a été très forte. Plus de 90 % des électeurs inscrits, quelque 4,5 millions de Cambodgiens se sont rendus aux urnes à travers le pays. Le 10 juin 93, les résultats ont été certifiés « libres et équitables » par le Représentant spécial du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies. Le FUNCINPEC (parti royaliste) a emporté le vote avec 45 % des suffrages, ce qui s’est traduit par 58 sièges à l’Assemblée constituante. Le PPC (Parti du Peuple Cambodgien) suivait avec 38 % et 51 sièges. Le BLDP (Buddhist Liberal Democratic Party) a remporté 3,7 % ou 10 sièges, et le LDP (Liberal Democratic Party) et MOLINAKA ont chacun obtenu 1,3 % et un siège.

L’Assemblée constituante

Conformément à la date limite fixée par l’APRONUC, l’Assemblée constituante a commencé à se réunir pour rédiger la Constitution le 14 juin 93 alors que le drapeau de l’ancien Royaume du Cambodge était hissé. Lors de sa première session, l’Assemblée a adopté une résolution faisant du prince Norodom Sihanouk le chef de l’État avec effet rétroactif jusqu’en 1970, « annulant » ainsi le coup d’État qui l’avait destitué. Le lendemain, le roi Sihanouk a, à son tour, formé une administration conjointe avec le prince Ranariddh du FUNCINPEC et Hun Sen du PPC comme coprésidents.

La rédaction de la Constitution s’est ensuite poursuivie à un rythme soutenu. Fin août 1993, l’APRONUC a reçu un projet. Celui-ci conférait apparemment des pouvoirs inacceptables au chef de l’État et une protection insuffisante des droits des citoyens et des résidents étrangers. Le projet ne contenait pas non plus de dispositions pour un système judiciaire impartial et indépendant. Enfin, les représentants de l’APRONUC estimèrent qu’il n’y avait aucune interdiction de la torture. Seules certaines des suggestions soumises par l’APRONUC étaient acceptées et intégrées dans la constitution.

Accord sur la monarchie constitutionnelle

Le prince Norodom Sihanouk a, tout au long du processus de rédaction, envoyé des messages à l’Assemblée et au peuple cambodgien concernant son souhait d’un retour à la monarchie. Dans des entretiens et des lettres, il déclarait toutefois beaucoup hésiter, car selon lui, la controverse sur la monarchie pouvait devenir source de division pour un Cambodge encore traumatisé. Le prince Sihanouk est parti pour la Corée du Nord en juillet 93. Dans les premiers jours de septembre, une délégation représentant le FUNCINPEC et le PPC s’est envolée pour Pyongyang. Ils apportèrent avec eux deux projets de constitution. Finalement, le Prince et la délégation se mirent d’accord sur l’adoption d’une monarchie constitutionnelle pour le Cambodge.

Ratification

Cinq jours de discussions ouvertes ont eu lieu en septembre 1993 sur le projet de constitution. Les débats tenus en pleine Assemblée constituante, ont été largement suivis par la population à la télévision et à la radio. Les délégués se sont accordés assez facilement sur la notion fondamentale d’une monarchie constitutionnelle, mais il subsistait un désaccord substantiel sur l’opportunité d’exiger une majorité des deux tiers pour l’ensemble de la législation. Le PPC y était logiquement fortement favorable, malgré une résistance tout aussi compréhensible du FUNCINPEC. Finalement, le PPC a réussi à maintenir ce seuil des deux tiers.

Restauration de la monarchie

Le projet final de constitution pour une monarchie constitutionnelle au Cambodge a été ratifié par l’Assemblée constituante le 21 septembre 1993. Le prince Sihanouk a signé la constitution le 24 septembre 1993, établissant officiellement le Royaume du Cambodge. Le prince Sihanouk a été officiellement nommé roi du Cambodge et a été assermenté le même jour lors d’une cérémonie austère organisée à sa propre demande. Le serment a été prêté dans la salle du trône et la reine Monique a également prêté serment en tant qu’épouse.

Lors de la cérémonie, dans un geste qui se voulait conciliant, le roi a serré dans ses bras plusieurs soldats khmers rouges qui venaient de faire défection. Le Premier ministre, le prince Ranariddh, qui se tenait à côté, a déclaré :

« Il n’y a plus de Khmers rouges ou jaunes. Il n’y a que des Khmers »

Amendements

La Constitution de 1993 a été amendée à 8 reprises :

Le premier amendement est promulgué par Preah Reach Kram (Décret royal)) du 14 juillet 1994 pour déléguer le pouvoir de signature du roi au chef de l’État par intérim. Le deuxième amendement (8 mars 1999), visait à créer le Sénat. Le troisième promulgué le 28 juillet 2001, donne au roi le droit de créer et de conférer des décorations ou des médailles nationales.

Le quatrième amendement est promulgué par Preah Reach Kram le 19 juin 2005, il vise à modifier le quorum de l’Assemblée nationale et celui du Sénat pour rationaliser le processus administratif des deux organes législatifs. Le cinquième amendement du 9 mars 2006 prévoyait de modifier les procédures de formation du chef de l’Assemblée nationale et du gouvernement royal. Le sixième amendement du 15 février 2008 avait pour but de réformer la structure de l’administration territoriale du Royaume du Cambodge. Le septième amendement est promulgué le 23 octobre 2014 et confère un statut constitutionnel au Comité national des élections. Enfin, le huitième amendement est promulgué le février 2018 pour promouvoir la valeur de la nation khmère dans la cause de la protection de l’indépendance nationale, de la souveraineté et de l’unité contre les ingérences extérieures.

CG

Notes :

Chandler, David (1993). Une histoire du Cambodge

Marques, Stephen P. (2010). « Le processus de création d’une nouvelle constitution au Cambodge », « Encadrer l’État en temps de transition : études de cas sur l’élaboration de la Constitution »

Findlay, Trevor (1995). « Cambodge : l’héritage et les leçons de l’APRONUC (1997) »

Nations Unies : « Accords sur un règlement politique global du conflit au Cambodge »

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