L’Union européenne a annoncé mercredi 12 février 2020 son intention de suspendre l’accès en franchise de taxes pour environ un cinquième des exportations du Cambodge vers son marché, invoquant des reculs significatifs sur la démocratie et les droits de l’homme dans le royaume.
Décision
La suspension partielle du statut commercial préférentiel dont jouit le Cambodge dans le cadre du programme Tout sauf les armes (TSA) pour les pays en développement affecterait environ pour 1,1 milliard de dollars US les exportations du pays vers l’UE . La décision sera appliquée à partir du 12 août prochain, à moins que les pays du bloc ou le parlement européen ne s’y oppose, a précisé la Commission européenne (CE).
« L’Union européenne ne restera pas immobile en assistant à l’érosion de la démocratie, à la restriction des droits de l’homme et au débat libre réduit au silence », a déclaré le chef de la politique étrangère de l’UE, Josep Borrell, dans un communiqué. « Pour que les préférences commerciales soient rétablies, les autorités cambodgiennes doivent prendre les mesures nécessaires. »
Le ministère a critiqué la décision arguant qu’elle était « motivée par des considérations politiques et… dénuée d’objectivité et d’impartialité »
Historique
Le 12 novembre, l’UE avait averti dans un rapport préliminaire que le Cambodge n’avait pas pris suffisamment de mesures pour empêcher le retrait du TSA, soulignant « la nouvelle détérioration des droits civils, politiques, du travail, sociaux et culturels du pays depuis le lancement de la procédure d’examen en février de l’année dernière ».
Le Cambodge est le deuxième plus grand bénéficiaire des préférences commerciales du régime TSA après le Bangladesh. Les importations de l’UE en provenance du Cambodge ont totalisé 5,3 milliards en 2018, dont la quasi-totalité est entrée en franchise de droits dans l’UE, profitant des exonérations du TSA. Les vêtements et les textiles — une industrie stratégique au Cambodge qui emploie environ 800 000 personnes — représentent 75 % des importations de l’UE en provenance du royaume.
Le Fonds monétaire international (FMI) a prédit qu’une suppression du régime préférentiel entraînerait une baisse de trois points de la croissance du PIB du Cambodge et la porterait donc à 4 % cette année. Toutefois, cette prévision était envisagée sur la base d’un retrait total.
Produits concernés par le retrait partiel
Environ 40 produits seront suspendus du régime de préférence commercial. La Commission européenne a exclu les produits du retrait partiel qui nécessitent une formation et des investissements importants dans les compétences, comme les vêtements et les bicyclettes à plus forte valeur ajoutée. Les produits sélectionnés pour le retrait, à savoir ceux à faible valeur ajoutée sont les vêtements, les chaussures, les articles de voyage et le sucre. Ils représentent environ 20 % ou 1 milliard d’euros des exportations annuelles du Cambodge vers l’Union européenne.
Réactions
Le ministère cambodgien des Affaires étrangères a répondu mercredi à l’annonce de la CE par une déclaration suggérant que la décision européenne avait été « déclenchée par de nombreuses perceptions erronées et des malentendus sur les réalités au Cambodge ». Le ministère a critiqué la décision arguant qu’elle était « motivée par des considérations politiques et… dénuée d’objectivité et d’impartialité ». Il a ajouté que le gouvernement du Cambodge rejetterait toute tentative extérieure d’utiliser la question du TSA « comme prétexte pour justifier une ingérence dans les affaires intérieures du Cambodge ». Il a également fait référence en tant qu’exemple de « double standard en ce qui concerne les pratiques préférentielles de l’UE avec d’autres nations », sans donner plus de détails. Mercredi, le Parlement européen a ratifié un accord de libre-échange historique avec le Vietnam.
Un seul leitmotiv et une déclaration récurrente, sans surprise, mais révélatrice : « nous voulons simplement conserver notre travail »
Phil Robertson, directeur adjoint de l’Asie pour Human Rights Watch, basé à New York, a qualifié le projet de suspension partielle de « gifle au Premier ministre Hun Sen pour son mépris flagrant envers les droits de l’homme et du travail ».
Les réactions des professionnels du secteur sont semblables à celles qui précédaient les menaces de suppression du TSA. Ils expriment leurs regrets et appellent essentiellement le gouvernement à prendre encore des mesures pour rendre le secteur plus concurrentiel. Du côté des citoyens lambda, la réaction va, sans surprise, du ''Hun Sen l’a bien cherché'' à '' L’UE ferait mieux de balayer devant sa porte avant de s’en prendre au pays et à ses travailleurs ''. Quant aux ouvriers du textile, hormis les représentants syndicaux, peu d’entre eux sont au courant des négociations et décisions concernant l’avenir du secteur. Un seul leitmotiv et une déclaration récurrente, sans surprise, mais révélatrice : « nous voulons simplement conserver notre travail ».
Pacte commercial avec le Vietnam
La décision de l’UE de ratifier l’accord de libre-échange UE-Vietnam (EVFTA) le mercredi 12 février tout en suspendant certains des privilèges du Cambodge met peut-être en évidence la détermination du bloc à utiliser les accords commerciaux comme incitations pour garantir la protection des droits environnementaux, humains et du travail. La semaine dernière, un groupe d’organisations non gouvernementales (ONG) internationales et vietnamiennes a exhorté les législateurs de l’UE à reporter le consentement sur l’EVFTA jusqu’à ce que le gouvernement vietnamien accepte de réformer les lois qui, selon les ONG, ont conduit à l’emprisonnement de 300 critiques du gouvernement. Mercredi, cependant, le Parlement européen a approuvé le pacte avec le Vietnam avec un vote de 401 pour, 192 contre et 40 abstentions.
Le commissaire européen au Commerce, Phil Hogan, a vanté ce qu’il a appelé « l’énorme potentiel économique » de l’EVFTA dans une déclaration publiée après le vote, ajoutant que les efforts du Vietnam pour améliorer les droits des travailleurs dans le but de conclure l’accord « prouvent que la politique commerciale peut être une réelle force de persuasion. » L’EVFTA éliminera 99 % des droits de douane sur les marchandises entre le bloc européen et le pays d’Asie du Sud-Est, bien que certains seront réduits sur une période de 10 ans et d’autres limités par des quotas.
L’UE est le deuxième marché d’exportation du Vietnam après les États-Unis, principalement pour les vêtements et les chaussures. En 2018, selon les chiffres officiels, le Vietnam a envoyé pour 42,5 milliards de dollars de biens et services. Le gouvernement vietnamien a déclaré que l’EVFTA augmenterait les exportations de l’UE vers le Vietnam de plus de 15 % et celles du Vietnam vers l’UE de 20 % dès cette année, tandis que l’accord permettrait une croissance du produit intérieur brut du Vietnam de 5,3 % par an entre 2024 et 2028.
M.Hun Sen : « Nous voulons être amis et partenaires avec tous les pays du monde, mais s’ils ne nous comprennent pas et veulent nous forcer la main, nous ne sommes pas d’accord »
Quels recours et solutions ?
La porte reste ouverte pour un rétablissement des privilèges du TSA en faveur du Cambodge. Techniquement, la décision européenne n’entrera en vigueur que dans six mois. Durant ce laps de temps, les paris sont ouverts quant à l’éventualité de mesures prises par le gouvernement pour assouplir la vie politique et contenter la Commission européenne. Toutefois, durant les longs mois qui ont précédé la décision finale, malgré les quelques gestes effectués par le gouvernement — libération partielle de Kem Sokha et retour possible, sous certaines conditions, des anciens membres de l’opposition dans la vie politique — la CE est restée ferme sur ses positions et a clairement qualifié ces mesures d’insuffisantes. Au vu des déclarations des politiques cambodgiens après l’annonce de la décision finale, il est également clair que le gouvernement cambodgien entend camper fermement sur ses positions et ne pas céder. La veille de la décision de la CE, le Premier ministre Hun Sen a appelé les Cambodgiens à s’unir pour protéger « l’indépendance, la souveraineté et la paix » du pays.
« Nous voulons être amis et partenaires avec tous les pays du monde, mais s’ils ne nous comprennent pas et veulent nous forcer la main, nous ne sommes pas d’accord, nous avons déjà affronté les guerres et tragédies provoquées par ces pays, mais nous sommes toujours vivants », a déclaré l’homme fort du pays. Toutefois, certains éditorialistes suggèrent que seule la libération de Sokha — exigence stratégique de Bruxelles — pourrait aller en faveur des rétablissements des privilèges. Il se dit alors que le chef du gouvernement royal pourrait utiliser cela comme monnaie d’échange. Pas impossible, peu probable, mais peut-être une option vers un retour du TSA et pour laquelle aucun des protagonistes ne soit susceptible de perdre la face. En effet, élément très important, les leaders asiatiques n’envisagent pas une seconde de perdre publiquement la face lors d’une négociation ou d’une crise. Dans ce cas de figure, libération de Sokha, il faudrait probablement envisager d’autres mesures d’assouplissement pour rassurer Bruxelles et de longues phases de négociations seraient à venir, mais il reste encore six mois.
Options économiques
Une option consiste pour le gouvernement à subventionner directement les coûts tarifaires supplémentaires pour soulager les exportateurs. M. Hun Sen estime que les fonds nécessaires pourraient être prélevés sur les réserves de change du Cambodge, qui étaient selon les rapports du gouvernement, évalués à 15 milliards de dollars US en 2019. S’agit-il de la stratégie la plus pertinente d’un point de vue purement technique ? Sur le court terme, peut-être. En sus d’être des garantes de la stabilité d’une monnaie et de la capacité d’un pays à garantir ses obligations extérieures – aussi un facteur d’attractivité pour les investissements étrangers —, les réserves de change existent également pour soutenir les exportations et donc dans le cas présent, aider un secteur fortement exportateur soumis à des mesures susceptibles d’affecter ses flux et donc sa balance commerciale et sa croissance. Toutefois, les conséquences directes de la décision de la CE ne sont pas encore précisément évaluées, et une intervention de l’état ne se justifie généralement qu’en cas de crise grave d’un secteur.
Une autre possibilité serait que la Chine, principal partenaire diplomatique et économique du Cambodge, fournisse une aide financière, soit sous forme de subvention, soit sous forme de prêts au secteur qui seraient ensuite répartis vers les producteurs. Là encore, il s’agirait d’une solution transitoire dans l’idéal, car il est peu envisageable, même si elle a promis d’intervenir et d’aider après la décision de la CE, que la Chine subventionne éternellement un secteur économique d’un pays étranger, aussi « ami » soit-il. À préciser également que, selon le rapport publié par l’Institut de Kiel en Allemagne en juillet dernier, il est estimé que le Cambodge est le sixième pays le plus endetté en proportion du PIB parmi 50 bénéficiaires de prêts du gouvernement chinois. Le Cambodge doit à Pékin environ 30 % du PIB du Cambodge en 2018, évalué à 24,4 milliards de dollars. Ce qui reste un ratio encore acceptable, mais appelant peut-être à la prudence.
Une option économique plus durable et susceptible serait de compenser ces taxes supplémentaires qui vont affecter les exportations de textile par des mesures drastiques à même de contrer les obstacles obérant sensiblement les performances du secteur. Le Cambodge est confronté à des coûts logistiques trop élevés et à une certaine lourdeur administrative. Des mesures ont déjà été prises dès mars 2019 avec l’annulation des taxes sur les certificats d’origine, le retrait de l’unité d’inspection des exportations et de répression des fraudes du Cambodge (CamControl) de tous les points de contrôle aux frontières, ainsi que le retrait des agents de la Kampuchea Shipping Agency & Brokers (Kamsab) de tous les ports.
Le président de l’Association des fabricants de vêtements au Cambodge, M. Van Sou Ieng, a déclaré à la presse locale que l’économie cambodgienne ne souffrirait pas excessivement du retrait du TSA, car le secteur de l’habillement travaille activement sur les moyens de compenser l’impact de la suppression partielle du régime préférentiel. « J’ose dire que notre situation économique restera bonne en 2020. Nous essayons maintenant de résoudre nos problèmes en réduisant les coûts de production et en augmentant la productivité. Nos coûts logistiques sont trop élevés par rapport au Vietnam et à la Thaïlande, ce qui nous fait perdre de la rentabilité, surtout en matière de transport », a déclaré M. Sou Ieng.
H&M : « Nous allons maintenant évaluer plus en détail comment la décision de l’UE affectera notre stratégie commerciale au Cambodge. »
L’économiste du Fonds monétaire international (FMI), Jarkko Turunen, a affirmé dans sa dernière édition des Perspectives de l’économie régionale publiée à la fin de l’année dernière que le gouvernement cambodgien s’attaquait de manière proactive aux risques et incertitudes économiques grâce à un plan de réforme structurelle visant à améliorer la compétitivité et la diversification de l’économie cambodgienne.
Inconnues
Quelles que soient les solutions retenues, il subsiste plusieurs facteurs susceptibles d’affecter directement ou indirectement les performances du secteur du textile : Quel sera l’impact des mesures prises en faveur du Vietnam concurrent, bien favorisé aujourd’hui en termes d’exonérations ? Quelle sera l’attitude des grandes marques qui, même si les préférences sont rétablies ou si le Cambodge se montre à même de conserver une certaine compétitivité, risquent de voir leur confiance s’éroder ? Dans un communiqué, H&M a déclaré qu’il soutenait l’objectif de l’UE de lutter contre les violations des droits au Cambodge : « Nous sommes, avec les parties prenantes locales et internationales, ainsi que d’autres marques, favorables à travailler en permanence pour développer une industrie textile durable », a déclaré H&M. « Nous allons maintenant évaluer plus en détail comment la décision de l’UE affectera notre stratégie commerciale au Cambodge. ». Cela a le mérite d’être clair, mais suggère aussi qu’il faudra inciter ces grandes marques à poursuivre leur collaboration avec le Cambodge afin d’éviter qu’elles ne délocalisent leur production vers les pays voisins, le Vietnam par exemple...
Quelle sera l’attitude de la Chine qui, même s’il est probable qu’elle apporte une certaine aide, a fort à faire tant avec les problèmes liés au Coronavirus qu’avec ceux liés à la psychose créée autour de la maladie, distillée par une presse excessivement accablante ? Nul doute que la priorité du géant asiatique demeure aujourd'hui l’épidémie et les effets probables sur son économie.
Autant de facteurs qui rendant la situation un plus complexe qu’il y a quelques mois alors que le Cambodge se trouvait face à un défi simple et identifié : Comment réagir face à la suppression du TSA ? Aujourd’hui, l’affaire du Coronavirus et le régime de faveur dont bénéficie le Vietnam corsent les difficultés. Pour certains analystes, la perte du TSA arrive prématurément. Elle est inévitable alors que le Cambodge doit devenir un pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. De facto, le TSA devait donc disparaître dès le passage du Cambodge dans cette tranche, et cela est prévu en 2030. Le problème est donc qu’en sus des facteurs conjoncturels (Coronavirus et Vietnam) et des difficultés locales (logistique), la suppression du TSA intervient beaucoup trop tôt, et le royaume ne semble pas encore suffisamment préparé pour affronter cette décision avec l’avantage du temps. Ce qui explique les demandes d’aide auprès du partenaire chinois même si les dirigeants cambodgiens sont conscients que le secteur doit s’émanciper et devenir concurrentiel sans assistanat extérieur. En clair, l’idéal serait peut-être qu’une période de transition soit financée par des partenaires en attendant une belle santé sans assistance du secteur.
En termes de géopolitique, inutile d’insister sur le fait que le tournant vers la Chine risque de s’intensifier et que la décision européenne n’a pas été franchement bien perçue. Et, même s’il existe des préoccupations compréhensibles de la part de l’UE, on peut s’interroger sur la méthode. Nous avons publié à plusieurs reprises les opinions et analyses d’experts de qualité et de socioprofessionnels au sujet des sanctions commerciales de ce type : Cela ne fonctionne pas et, en cas de récession, les premières victimes ne seront pas les dirigeants, mais les petites mains de l’industrie textile qui, paradoxalement ont bénéficié de faveurs et mesures répétées de la part du gouvernement cambodgien, conscient de l’importance qui doit être accordée aux forces vives du pays.
Astrid Noren-Nilsson, politologue spécialiste du Cambodge rappelle que : « l’UE n’a suspendu les accords que dans trois pays : la Biélorussie, le Myanmar et le Sri Lanka. Le Sri Lanka a été temporairement suspendu pour violation des droits politiques, après des violations massives des droits de l'homme commises pendant la guerre civile — un cas beaucoup plus grave que le Cambodge —. Le régime préférentiel a été rétabli en 2017. Le Myanmar, lui aussi, est inclus dans le TSA depuis 2013 en reconnaissance des “efforts déployés par le pays pour améliorer les environnements politique, social et du travail'', des efforts qui, avec la crise des Rohingyas et les arrestations de journalistes, ne semble pas avoir été franchement couronnés de succès…
Mesures et allègements
Lundi 24 février 202, le Premier ministre Hun Sen a promis d'accorder des allègements fiscaux aux usines de vêtements frappées par les perturbations de la chaîne d'approvisionnement dues à l'épidémie de coronavirus et à la suppression du régime préférentiel TSA.
Il s'est également engagé à accorder aux hôtels et chambres d'hôtes une exonération fiscale pendant au moins quatre mois pour aider à compenser les pertes dans le secteur du tourisme. Il a aussi déclaré que le gouvernement interviendrait pour payer un salaire partiel aux travailleurs du textile en cas d'arrêt de la production.
Christophe Gargiulo
Bibliographie : newnaratif.com, VOA, BAD et Asia Times
